Grundlagen zur Produktbildung beim Kreis Pinneberg

 


Produktbildung

Ein wenig Pinneberg-Theorie

Auf dem Weg vom vergangenheitsorientierten Ressourcenverbrauchskonzept zu einer zukunftsorientierten outputorientierten Steuerung spielt der Umgang mit Zielen und Kennzahlen eine wichtige Rolle. Die Konkrete Arbeit mit Zielen und Kenzahlen, ihre Entstehung, Gestaltung und Akzeptanz sind für die praktische Umsetzung des neuen Steuerungsgedankens von zentraler Bedeutung. Nur wenn Ziele definiert und anhand von Kennzahlen einem Controlling unterzogen werden, kann eine outputorientierte Steuerung gelingen.

Hauptsächliches Ziel ist es dabei, Transparenz zu schaffen. Transparenz die dazu dient, einen Überblick zu bekommen, über eingesetzte Finanzmittel, über die mit diesem Geldeinsatz zu erreichenden Zielsetzungen und über die erbrachte bzw. zu überbringende Leistung. Jeder interessierte Laie sollte sich nach kurzer Einweisung ein Eindruck machen können, über das was mit den Kreisgeldern bewirkt wird. Er sollte bei seiner Einschätzung nicht auf die "Fachinformationen" der hauptamtlichen Verwaltung.


Produkte

  • sind die Basis für die Aufbau- und Ablauforganisation einer Verwaltung, d.h. sie können als Bezugspunkt für Organisationsentscheidungen dienen;
  • helfen zu ermitteln, was die Leistungen einer Verwaltung kosten;
  • sind im Rahmen der outputorientierten Budgetierung Bezugspunkt für die Budgetgeber, also den Kreistag, den Rat usw.; sie bieten die Möglichkeit, die Haushaltsberatungen anhand der erwarteten Ergebnisse und nicht anhand der einzelnen Haushaltsstellen zu führen;
  • sind Bezugspunkt und Gegenstand von Kontrakten, d.h. von Zielvereinbarungen, über deren Erfüllung dann seitens der hauptamtlichen Verwaltung berichtet wird.

Die Produkte wurden anhand eindeutig nachvollziehbarer Kriterien gebildet:

  • Steuerungsrelevanz (Ist das "Outcome" dieser Verwaltungsleistung steuerungsrelevant?)
  • Zurechenbarkeit von Kosten und Leistungen (Lassen sich Kosten und Leistungen eindeutig auf das Ergebnis dieser Verwaltungsleistung beziehen?)
  • Jeder sollte sich unter der Produktbeschreibung etwas vorstellen können. Sie sollte allgemeinverständlich sein.

Wichtigste Voraussetzung für die Bildung von Produkten ist, dass klar und eindeutig Kosten zugeordnet werden können. In der Kreisverwaltung werden - wie in allen anderen Kommunalverwaltungen auch - unzählige Leistungen "produziert".


Kernbestandteil unserer Produktinformation ist die Zielbestimmung.

Die Kreisverwaltung Pinneberg hat die Ziele in Strategische und operationale Ziele/ Maßnahmen unterschieden.

Strategische Ziele gehen dabei der Frage nach, aus welchem Grund das Produkt überhaupt erstellt wird. Basis dieser Ziele sind das Leitbild und gesetzliche Zielsetzungen. Diese Zielformulierung ist bewusst so allgemein gehalten, dass hieraus konkretes Handeln abgeleitet werden muss. Deshalb ist es notwendig, die hinter einem Produkt stehenden Ziele handhabbar und messbar zu machen.

Ein Ziel wird dann messbar, wenn es so formuliert ist, dass folgende Fragen beantwortet werden:

1. Was soll erreicht werden?
2. Wieviel, in welchem Ausmaß soll es erreicht werden?
3. Bis wann soll es erreicht werden?

Nach unseren Erfahrungen ist es so, dass es noch relativ einfach ist, das "WAS" zu identifizieren. "WIEVIEL" erreicht werden soll, d.h. z.B. eine bestimmte Mengenanzahl, setzt die Kenntnis dessen voraus, was in der Vergangenheit erreicht wurde. Auf diesen Daten kann dann eine Prognose für die Zukunft aufgebaut werden. Liegen derartige Vergangenheitswerte nicht vor, ist es sinnvoll, an dieser Stelle zunächst mit einer Variablen zu arbeiten und für einen repräsentativen Zeitraum die Ist-Daten zu erheben. Dann kann die Variable durch einen konkreten Wert ersetzt werden.

Bei der Frage, "IN WELCHEM AUSMAß" können Anteilswerte angegeben werden, wenn die Zielformulierung nicht für alle Leistungen gelten soll. So kann es z.B. im Baugenehmigungsverfahren sinnvoll sein, eine maximale Bearbeitungszeit z.B. nur für 95% der Fälle zu vereinbaren, weil es erfahrungsgemäß immer Fälle gibt, in denen auch die maximale Bearbeitungszeit nicht für eine sachgerechte Bearbeitung ausreichen wird.

"BIS WANN" das Ziel erreicht werden soll, bzw. wie lange diese Zielvereinbarung Gültigkeit haben soll, sollte ebenfalls formuliert sein. Ergibt sich dies aus den Umständen, z.B. beim Vereinbaren eines Produktbudgets für ein Haushaltsjahr, kann hierauf auch verzichtet werden, wenn die Eindeutigkeit darunter nicht leidet.

Sind die Antworten auf die vorgenannten Fragen gefunden, muss geprüft werden, ob die formulierten Ziele realistisch und durchsetzbar sind. Ein Ziel erscheint nach unserem Sprachgebrauch dann realistisch, wenn es nicht auf etwas Unmögliches abzielt, d.h. wenn die Beteiligten auch der Auffassung sind, dieses Ziel tatsächlich erreichen zu können.
Ist es nämlich auf der einen Seite zu anspruchsvoll, besteht die Gefahr, dass von vornherein gesagt wird "Das schaffen wir eh' nicht!" oder dass es trotz größter Anstrengung nicht erreicht werden kann und damit eher demotiviert statt motiviert.

Ist das Ziel auf der anderen Seite zu wenig anspruchsvoll, so besteht die Gefahr, sich auf dieses Minimum einzustellen, obwohl mehr geleistet hätte werden können.

Dass die Ziele durchsetzbar sein müssen versteht sich von selbst. Es macht keinen Sinn, etwas zu vereinbaren, was man sowieso nicht erfüllen kann. Wird z.B. im Rahmen der Diskussion über die Zielvereinbarung erkannt, dass ein Gesetz geändert werden müsste, so macht es wenig Sinn, dass die ehrenamtliche Selbstverwaltung mit der hauptamtlichen Verwaltung einer Kommunalverwaltung das Ziel vereinbart, dieses Gesetz zu ändern. Die Kommune hat hierzu nicht die Kompetenz, sie kann die Änderung lediglich gegenüber dem Gesetzgeber anregen.

Aus dieser noch recht kurzen Aufzählung wird bereits deutlich, dass für jedes Produkt in der Regel mehr als ein operationales Ziel identifiziert werden kann.

Die Kreisverwaltung Pinneberg hat jedoch auch bei der Definition operationaler Ziele einen pragmatischen Ansatz gewählt: Vorgabe war, für jedes Produkt zunächst lediglich mindestens ein operationales Ziel zu benennen.

Wählt man diesen Weg, muss man sich auf der anderen Seite allerdings auch der Tatsache bewusst sein, dass so etwaige Zielkonkurrenzen zunächst noch nicht aufgedeckt werden. Dies bleibt dem nächsten Schritt vorbehalten.

Wichtig erscheint uns außerdem darauf zu achten, dass die Ziele outputorientiert formuliert sind. Ein Beispiel:

Bis zum Jahr 2000 gemäß dem "Naturschutzkonzept 2000" insgesamt 160 ha ökologisch wertvoller Flächen durch Ankauf sichern und damit das Biotopverbundsystem des Kreises umsetzen helfen.


Zusammenfassung

Bei der Einführung des produktorientierten Ansatzes und der Kosten- und Leistungsrechnung wurde auf bewährte Instrumente der Betriebswirtschaftslehre zurückgegriffen. Insbesondere das Projektmanagement hat eine wichtige Stellung bei der Arbeit eingenommen.

Ein Ergebnis dieser Arbeiten ist der Produkthaushaltsplan des Kreises.

Dennoch - und dies ist ein durchaus "schmerzhaftes" Erkennen - ist die Einführung insbesondere dieses Elementes des so genannten Neuen Steuerungsmodells bei aller instrumenteller Unterstützung ein ausgesprochen arbeits- und zeitintensiver Prozess. Natürlich stellt sich in diesem Zusammenhang immer wieder die Frage nach der Wirtschaftlichkeit des Aufwandes. In der Kreisverwaltung Pinneberg sind wir hierzu der Auffassung, dass der Aufwand gerechtfertigt ist, denn die Einführung der o.g. Elemente ist eine Investition in die Zukunft, deren Nutzen sich erst in den nächsten Jahren einstellen wird.